國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院 郭春麗
針對我國改革面臨的形勢和任務(wù)，“十一五”時期，需要實施整體推進和重點突破相結(jié)合的改革方案，圍繞政府管理體制改革這一中心，在加強建立健全要素市場體系、社會信用體系、收入分配和社會保障體系配套改革的基礎(chǔ)上，抓住時機，實現(xiàn)改革在推進農(nóng)村綜合體制、深化國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制、完善財稅金融投資宏觀體制等三方面的重點突破，消除改革滯后的領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。
一、改革面臨的形勢
經(jīng)過20多年的改革，我國的經(jīng)濟體制改革由建立社會主義市場經(jīng)濟體制的基本框架為主，進入到以完善社會主義市場經(jīng)濟體制為目標的新階段。在初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架的基礎(chǔ)上，改革圍繞著全面建設(shè)小康社會與和諧社會的目標，堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟和社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求，針對經(jīng)濟發(fā)展和體制建設(shè)中的重點、難點問題，不斷向縱深推進，取得了一定的進展。
不容忽視的是，目前，我國的社會主義市場經(jīng)濟體制中，還存在一些制約改革順利推進的深層次問題：
1．政府管理體制改革沒有取得實質(zhì)性進展，政府職能沒有實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，政府“越位”、“缺位”、“錯位”現(xiàn)象較普遍，政府管理行為不規(guī)范。
2．在城鄉(xiāng)分治的制度和政策安排下，城鄉(xiāng)發(fā)展差距仍在擴大，“三農(nóng)”問題十分突出，農(nóng)村土地改革步伐緩慢，制約農(nóng)民增收的因素還沒有消除。
3．金融體制改革嚴重滯后，資本市場不完善，金融監(jiān)管薄弱。
4．國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整和以建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)的國有企業(yè)改革尚未完成，國有資產(chǎn)管理體制不完善，社會公用事業(yè)和壟斷行業(yè)的改革嚴重滯后。
5．財稅體制改革沒有取得突破性進展，公共財政沒有確立，中央與地方的財政關(guān)系尚未理順，現(xiàn)行稅制仍不能完全適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和對外開放的要求，財政支出結(jié)構(gòu)不合理。
6．制約投資體制改革的體制性障礙沒有徹底消除，投資體制改革進展仍很緩慢。
7．市場體系發(fā)展不均衡，生產(chǎn)要素的市場化程度仍較低，社會信用嚴重缺損，行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖依然存在，全國統(tǒng)一的市場體系遠仍沒有完全形成。
8．收人分配制度改革滯后，分配關(guān)系尚未理順，收入差距的不斷擴大使社會矛盾呈現(xiàn)上升態(tài)勢。
9．社會保障制度改革進展緩慢，影響了經(jīng)濟體制改革的深化。
“十一五”時期，要結(jié)合改革面臨的形勢和任務(wù)，在“以人為本”理念的指導(dǎo)下，堅持改革服從、服務(wù)于發(fā)展，正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，靈活實施整體推進和重點突破相結(jié)合的改革方案，以政府管理體制改革為中心，建立健全要素市場體系、社會信用制度、收入分配和社會保障制度等配套改革，抓住時機，實現(xiàn)改革在推進農(nóng)村綜合體制、深化國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制、完善財稅金融投資宏觀體制三方面的重點突破。
二、改革的中心任務(wù)
改革開放以來，我國對政府管理體制進行了一系列改革，但至今，仍沒取得實質(zhì)性進展，與經(jīng)濟體制改革相比，政府管理體制改革明顯滯后。政府沒有很好地履行提供公共服務(wù)的職能，而是把主要精力放在促進經(jīng)濟增長上。在體制轉(zhuǎn)軌中，政府沒有分清政府職責與市場作用的界限，造成政府退出不徹底和“過度退出”并存，政府“越位”、“缺位”、“錯位”問題嚴重。“十一五”時期，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，貫徹落實“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌”的發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會與和諧社會的宏偉目標，都需要加快政府管理體制的改革。
政府管理體制改革，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的中心。目前，政府管理體制改革已成為影響整體改革進程的掣肘環(huán)節(jié)。如，轉(zhuǎn)換二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，在農(nóng)村稅費改革實施后，下一步還需要破除城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、改革農(nóng)村土地制度、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)等，沒有政府管理體制改革的帶動，這些改革將很難推進。我國國有企業(yè)的改革已走過了20多年的歷程，而政企不分、政資不分，以及一些深層次的問題至今尚未解決；國有資產(chǎn)管理機構(gòu)正式運行的時間雖然不長，卻出現(xiàn)了“老板”加“婆婆”的問題，也與政府管理體制改革不到位有關(guān)。加快壟斷行業(yè)改革，打破電信、鐵路、民航、電力等領(lǐng)域的行政壟斷局面，當務(wù)之急是加快政府管理體制改革。財稅、金融、投資體制改革，都不同程度地觸及中央、地方，以及部門的利益，政府管理體制的改革如沒有實質(zhì)性進展，就無法擺脫來自各方面利益的影響和制約，各領(lǐng)域的改革也很難推動。“要素市場雙軌制”的成因在于政府控制資金、土地資源，扭曲要素市場價格，在于政府的管理體制和管理方式。社會保障體系的完善與政府管理體制改革有密切聯(lián)系，政府只有從投資建設(shè)領(lǐng)域中徹底退出，財政資金才能更多地用于社會保障。
政府管理體制改革是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、加強和改善宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)。粗放型經(jīng)濟增長方式，是產(chǎn)生低水平重復(fù)建設(shè)、生產(chǎn)能力過剩、銀行呆壞帳居高不下、環(huán)境資源嚴重破壞等制約可持續(xù)發(fā)展的根源。近幾年，宏觀經(jīng)濟中反映出的增長方式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和運行機制等問題，重要原因之一，在于政府管理體制改革的滯后。在地方政府追求CDP政績觀、政府主導(dǎo)投融資體制、政府支配資金、土地等重要生產(chǎn)要素的情況下，投資過度膨脹，從而形成了新一輪的低水平重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)生了新一輪的銀行呆壞賬，造成了新一輪的環(huán)境資源破壞。目前，在政府管理體制沒有徹底改革之前，經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的重經(jīng)濟增長、輕社會發(fā)展的問題很難得到有效解決，發(fā)展模式和經(jīng)濟增長方式很難真正轉(zhuǎn)變。
政府管理體制改革是全面構(gòu)建社會主義和諧社會的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段，我國處于社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大調(diào)整的特殊時期，改革積累了不少社會矛盾，深化改革涉及到利益的大范圍調(diào)整，可能引發(fā)新的社會矛盾。構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵，是妥善解決改革與多數(shù)人的利益問題，通過創(chuàng)新政府管理體制，為廣大人民提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，化解各種矛盾和沖突。當前，我國公共產(chǎn)品的供需矛盾十分突出，公共需求的全面增長與公共產(chǎn)品供給的嚴重短缺，成為解決利益沖突、構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵。為此，必須加快政府管理體制改革，使政府將主要精力放在為廣大人民提供就業(yè)、公共醫(yī)療、義務(wù)教育、社會保障等公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，為改革和發(fā)展提供穩(wěn)定的社會環(huán)境上。此外，協(xié)調(diào)不同利益群體之間的利益沖突，還需要轉(zhuǎn)變行政管理方式，積極推動公共治理的法治化，建立利益協(xié)調(diào)機制和利益表達、對話機制，引導(dǎo)公民在參與社會活動中建立和諧關(guān)系。
“十一五”時期，加快政府管理體制改革的思路是：切實實現(xiàn)經(jīng)濟管制型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，基本消除政府“越位”、“缺位”和“錯位”現(xiàn)象，實現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，從“權(quán)力政府”向“責任政府”轉(zhuǎn)變，使政府成為促進市場發(fā)育的推動者，成為公共物品的提供者，成為良好經(jīng)濟環(huán)境的創(chuàng)造者，成為人民利益的維護者。重點需要從轉(zhuǎn)變政府職能、精簡行政層級、完善政府管理體制、轉(zhuǎn)變社會治理模式等方面加快政府管理體制改革。
三、改革的重點領(lǐng)域
“十一五”時期，圍繞加快政府管理體制改革這一中心，改革的重點領(lǐng)域是：全面推進農(nóng)村綜合體制改革、深化國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革、完善財稅金融投資體制等方面取得突破性進展，逐步消除社會主義市場經(jīng)濟體制的薄弱環(huán)節(jié)。
(一)全面推進農(nóng)村綜合體制改革
目前，我國適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村經(jīng)濟體制的基本框架已初步形成。但不容忽視的是，“三農(nóng)”問題仍是經(jīng)濟社會持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展的障礙性問題之一。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題解決的好壞，直接關(guān)系到全面建設(shè)小康社會與和諧社會的宏偉目標的實現(xiàn)。
農(nóng)村稅費改革正在穩(wěn)步推進，農(nóng)民負擔有所減輕，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了一定發(fā)展，但仍存在著制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的體制性、機制性問題，突出表現(xiàn)在四個方面：一是農(nóng)村土地制度不規(guī)范。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的具體歸屬不清晰，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不健全，形成了大量“種田無地”的失地農(nóng)民；農(nóng)村土地征用制度不完善，濫用土地征用權(quán)，并對農(nóng)民補償過低。二是農(nóng)村公共服務(wù)不健全，義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后。三是基層財政收支矛盾突出。縣鄉(xiāng)收入來源不穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)臃腫，行政管理成本高，財政負擔較重。四是農(nóng)村金融市場發(fā)育滯后，金融體系不健全，農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)貸款難問題突出。實施農(nóng)村稅費改革后，如果不同時推進縣鄉(xiāng)財政體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制、農(nóng)村義務(wù)教育體制等配套改革，已減輕的農(nóng)民負擔很可能出現(xiàn)反彈，使農(nóng)村稅費改革的效果大打折扣。
“十一五”時期，深化農(nóng)村改革的思路和重點是：按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，重點推進縣鄉(xiāng)財政和行政管理體制改革、完善農(nóng)村土地制度、健全農(nóng)村公共服務(wù)、完善農(nóng)村金融體系，解決農(nóng)村經(jīng)濟體制存在的突出問題，初步緩解“三農(nóng)”問題；打破城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，消除依附于戶籍之上的各項城鄉(xiāng)居民不平等待遇；加快工業(yè)化、城市化和市場化進程，加快城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。從而為從根本上解決“三農(nóng)”問題奠定基礎(chǔ)。
(二)深化國有企業(yè)改革，完善國有資產(chǎn)管理體制
經(jīng)過多年的改革與實踐，我國的國有企業(yè)管理體制和經(jīng)營機制發(fā)生了深刻變化，國有經(jīng)濟的市場競爭力明顯增強，但一些深層次的問題仍沒有從根本上解決，國有企業(yè)改革仍處于攻堅階段。
國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)不合理的狀況還沒有根本改變。國有經(jīng)濟分布領(lǐng)域?qū)挕⒉季植缓侠?、職能錯位的問題還較嚴重，國有資產(chǎn)仍大量存在于一般競爭性領(lǐng)域和大量中小型企業(yè)之中，在基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的投入嚴重不足。相當數(shù)量的國有資產(chǎn)因布局不合理，仍處于低效或無效運營狀態(tài)，嚴重影響了國有企業(yè)整體競爭力和整個國民經(jīng)濟素質(zhì)的提高，難以發(fā)揮對整個經(jīng)濟的支撐和帶動作用。
國有資產(chǎn)管理體制還存在一些問題沒有解決。國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，同時行使出資人和監(jiān)管人的職能，沒有擺脫長期形成的政企不分、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)合二為一的局面。國有資產(chǎn)管理部門的功能定位和功能行使機制不明確，職責界定不清晰，缺乏有效的權(quán)力約束機制。國家投資要有買現(xiàn)政策目標和增值目標之分，需要探索國有資本分類監(jiān)理的方式和考核指標。國有資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)監(jiān)管、授權(quán)經(jīng)營，需要通過制定《國有資產(chǎn)法》加以規(guī)范。
大型國有企業(yè)股份制改革和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)不到位。不少大型國有企業(yè)(尤其是中央企業(yè))目前仍處于“公司制改革”階段，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不完善，激勵和約束機制不健全，股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層之間尚未形成有效的制衡機制?？缧袠I(yè)、跨地區(qū)的企業(yè)重組存在體制性障礙。干部人事制度與法人治理結(jié)構(gòu)存在沖突，企業(yè)黨組織、職工民主管理與法人治理結(jié)構(gòu)還沒有形成較好的結(jié)合模式。
“十一五”時期，深化國有企業(yè)改革、完善國有資產(chǎn)管理體制的思路和重點是：圍繞國有資產(chǎn)保值增值和增強國有經(jīng)濟競爭力，以加快壟斷行業(yè)改革為重點，進一步加快國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整步伐；以加快產(chǎn)權(quán)改革和建立企業(yè)治理結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容，推進國有大型企業(yè)改革；以政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開、中央與地方分級管理為重點，完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制。
(三)完善財稅金融投資體制
1．加快金融體制改革
目前，我國已初步建立起比較完善的金融市場體系，積累了一些金融調(diào)控和監(jiān)管經(jīng)驗。但是，金融體制和金融運行中，仍存在著與完善社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)的一些問題：一是金融市場結(jié)構(gòu)不合理。間接融資市場與直接融資市場發(fā)展不協(xié)調(diào)，過分依賴銀行系統(tǒng)的間接金融積聚了巨大的金融風險，資本市場發(fā)育滯后且存在嚴重的體制障礙，降低了市場配置資源的效率。二是金融監(jiān)管效率低下。以“一行三會一局”(中國人民銀行、中國銀會、中國監(jiān)會、中國保監(jiān)會和國家外匯管理局)為基本架構(gòu)的金融監(jiān)管體系協(xié)調(diào)性差，監(jiān)管部門缺乏獨立性和權(quán)威性；監(jiān)管缺乏危機預(yù)警和緊急處理系統(tǒng)。三是金融調(diào)控機制不健全。利率、匯率體制改革滯后，貨幣政策傳導(dǎo)機制不暢，貨幣政策的有效性不高，金融調(diào)控效果較差。四是金融企業(yè)效益低下。國有銀行、證券公司、基金管理公司、信托投資公司等金融企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革步伐緩慢，公司治理結(jié)構(gòu)存在明顯缺陷，經(jīng)營機制轉(zhuǎn)變滯后。隨著我國加人世貿(mào)過渡期的結(jié)束，國外金融機構(gòu)將加快進入我國的步伐，金融業(yè)來自外部的壓力日益增大。“十一五”時期，作為我國經(jīng)濟體制改革攻堅戰(zhàn)中最后、最大的“堡壘”，金融體制改革的任務(wù)十分艱巨。
“十一五”時期，加快金融體制改革的思路和重點是：按照統(tǒng)籌發(fā)展的要求，正確處理金融體制改革與其他領(lǐng)域改革的關(guān)系，正確處理改革與穩(wěn)定的關(guān)系，優(yōu)化金融市場結(jié)構(gòu)，深化金融企業(yè)改革，健全金融調(diào)控機制，完善金融監(jiān)管體制，初步建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的金融市場體系，提高金融市場配置資源的效率，取得金融體制改革的突破性進展。
2．完善財稅體制
我國的財稅體制經(jīng)過幾次大的變革，目前已初步建立了財政收入穩(wěn)定增長的制度框架，財政支出結(jié)構(gòu)開始向公共財政方向調(diào)整和優(yōu)化，以部門預(yù)算、國庫統(tǒng)一支付和政府采購為主的財政支出管理制度改革取得了一定進展。不容忽視的是，現(xiàn)行財稅體制仍存在不完全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的突出問題：一是政府財政職能轉(zhuǎn)換沒有到位，公共財政體制還沒有完全確立。二是現(xiàn)行稅制不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和對外開放的需要，生產(chǎn)型增值稅、內(nèi)外資企業(yè)所得稅不統(tǒng)一、出口退稅機制等稅收制度嚴重影響了市場配置資源功能的發(fā)揮。三是中央財政與地方財政的分配關(guān)系沒有理順，“分稅制”體制不健全，財政轉(zhuǎn)移支付不能有效地發(fā)揮公共服務(wù)均等化的作用。四是省對下級政府轉(zhuǎn)移支付制度相對滯后，地區(qū)間財力分布失衡，部分困難地區(qū)基層財政收支矛盾突出。五是財政預(yù)算體制不透明，綜合預(yù)算制度不健全，預(yù)算外資金規(guī)模較大。
“十一五”時期，完善財稅體制的思路是：強化社會公共服務(wù)目標，科學(xué)設(shè)計稅制和稅收分享機制，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，明確各級財政的職能范圍，理順中央與地方的財政關(guān)系，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)、符合“五個統(tǒng)籌”要求的現(xiàn)代財稅體制。重點需要從健全公共財政體制和運行機制、完善稅收制度、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)等方面完善財稅體制。
3．深化投資體制改革
改革開放以來，我國投資領(lǐng)域進行了一系列改革，基本形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設(shè)市場化的新格局。2004年7月頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，標志著我國投資體制改革邁出了重要步伐，實現(xiàn)了從審批制到核準制與備案制的重大轉(zhuǎn)變，但制約投資體制改革的體制性障礙沒有徹底消除，改革進展緩慢，還存在一些深層次的矛盾和問題沒有得到解決：一是核準制在實際執(zhí)行過程中存在較大偏差?！昂藴省钡哪夸浾{(diào)整的隨意性較大；核準制涉及部門眾多，核準程序復(fù)雜，核準過程中耗費的時間與精力甚至比審批制時還多。二是政府投資行為不規(guī)范。政府的投資職能和投資權(quán)限不清晰，中央政府與地方政府的投資責權(quán)不明確，政府投資決策的約束與監(jiān)督機制不健全。三是投資宏觀調(diào)控不適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。投資、消費、資金等總量指標失衡，總量調(diào)控效果不佳；重視控制經(jīng)濟性指標，忽視涉及公共利益包括環(huán)保、質(zhì)量、安全、能耗等外部性指標。四是投資中介服務(wù)市場發(fā)育不足，市場壟斷和市場分割問題突出。
“十一五”時期，深化投資體制改革的思路和重點是：全面貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，按照“培育市場、規(guī)范行為、完善管理、強化調(diào)控”的思路，繼續(xù)推行投資審批制度改革，健全政府投資監(jiān)管制度，改進投資宏觀調(diào)控方式，規(guī)范投資中介服務(wù)體系，建立市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制，實現(xiàn)在政府宏觀調(diào)控下更好地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。（本文只代表作者本人觀點）
注：本文是中國經(jīng)濟學(xué)基金資助(香港)、國家發(fā)展改革委宏觀院重點課題《“十一五”時期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展重大問題研究》關(guān)于改革專題的部分研究成果。
